近年来，能源行业务实推进“四个革命、一个合作”，取得了显著成效，在消费革命方面，能源消费结构不断优化，利用效率持续提高。随着碳达峰碳中和战略实施，能源消费侧节能降碳的任务更加紧迫。推进能源绿色低碳转型，不仅要持续优化能源供给结构，更要以消费侧为中心，以节能降碳为主线，深入推进能源消费革命，才能在“双碳”新征程上行稳致远。

一、加快能源消费革命迫在眉睫

（一）能源消费增长需合理控制

近年来我国能源消费总量持续增长，虽然年均增速从“十五”时期的12.2%下降至“十三五”时期的2.8%，但增量仍然很大，“十二五”和“十三五”时期能源消费增量分别达到了7.3亿吨标准煤、6.4亿吨标准煤。根据统计数据，2010—2020年十年间我国能源消费增量占到全球的80%左右，是拉动全球能源消费增长的主体。在“十四五”规划研究初期，各省份结合当地重大项目规划布局，预测的“十四五”能源消费增量合计达到10亿吨标准煤，说明各地经济发展对能源的需求还很旺盛。“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，如果不对能源消费增长加以控制，可能会阻碍2030年前碳达峰目标的实现。同时也要认识到，我国仍然处在工业化、城镇化进程中，改善民生的任务还十分艰巨，用能需求增长具有一定刚性，不能简单粗暴地限制用能指标，必须加快能源消费革命，在保障合理用能需求的同时，推动经济社会发展与能源消费增长脱钩。

（二）能源利用效率需持续提高

我国能源利用效率不断提高，但与世界平均水平相比仍然偏低。2020年每万元GDP耗能0.49吨标准煤，约为世界平均水平的1.5倍，是英国、德国、法国的3倍以上。造成能源利用效率偏低的主要原因与经济产业结构和消费侧节能水平密不可分。目前我国第二产业比重为39.4%，美国、法国、英国等国家第二产业比重不足20%，特别是我国高耗能产业比例较高、高附加值产业比例较低，直接影响了能源消费强度。以钢铁行业为例，2020年我国粗钢产量10.65亿吨，占全球粗钢总产量的比例高达56.7%，消耗煤炭接近7亿吨，比美国全部煤炭消费还要多。必须通过能源消费革命，提高重点行业领域节能水平，引导有限的能源更多支撑高附加值战略性新兴产业发展，才能推动能源综合利用效率迈上新台阶。

（三）能源消费结构需加快调整

2020年我国非化石能源消费比重15.9%，比2015年提高3.8个百分点，超额完成“十三五”规划目标，略低于世界平均水平约1个百分点。按照2060年非化石能源消费比重达到80%以上的战略要求，未来平均每五年需提高8个百分点，远高于历史增长速度，能源消费结构调整将逐步加快。从碳中和进程上看，主要发达国家从碳达峰到碳中和一般有45~70年的窗口期，而我国仅有30年时间，时间紧、任务重，能源消费结构调整也必须更快。能源结构调整不能仅靠供给侧扩大风电、太阳能发电等非化石能源产能，减少煤炭煤电产能，更多还要依靠消费侧减少化石能源消耗，转向绿色能源消费。供需两侧的努力缺一不可。

（四）全社会用能方式亟需转变

在传统的能源供需关系中，需求侧通常是一个“黑匣子”，电力、热力、天然气等负荷对供给侧来说呈现一定“刚性”，必须无条件满足，否则就可能出现能源短缺。这样一方面加大了安全保供的压力，需要投入更多备用产能，不利于提高系统运行效率；另一方面用能负荷和新能源供给的时间特性难以匹配，把优化系统运行的责任转移到了供给侧。推进能源消费革命，不仅要求消费侧转向更加清洁低碳的能源品种，开展电能替代等，还要求消费侧用能方式更加灵活，甚至尝试在一定程度上“看天吃饭”，根据天气和新能源出力调节用能负荷。只有合理匹配供需两侧的时间、空间特性，能源生产和消费革命才能不断深化。

二、“十四五”能源消费革命需多管齐下

（一）以能耗“双控”为关键抓手

自“十一五”首次将单位GDP能耗降低作为经济社会发展的约束性指标，到“十三五”实施能源消费强度和总量双控制度，能耗“双控”政策对推动我国节能降耗发挥了重要作用。“十四五”时期，能耗“双控”政策仍然是推动能源消费革命的关键抓手，以“双控”推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、能源结构调整。同时，该政策也在不断调整完善，“十四五”时期主要有以下变化。一是增加总量控制弹性，严格控制能耗强度。《“十四五”现代能源体系规划》（以下简称《规划》）并未设置能源消费总量目标，而是把单位GDP能耗降幅作为重要约束性目标，凸显了对高质量发展的要求。二是激励能源消费结构调整。按照中央经济工作会议要求，《规划》进一步明确新增可再生能源不纳入能源消费总量控制，给消费侧留了一个合理可行的“出路”，可以有效避免能耗“双控”政策制约经济发展。三是更加强化“双碳”目标导向。《规划》进一步明确推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。可以预见，未来能耗“双控”政策也必将与时俱进，根据发展实际需要进行调整。

（二）加强重点行业领域节能降碳

节约能源是“第一能源”，能源消费革命的首要原则是坚持节约优先。工业、建筑、交通是能源消费的主要行业领域，占终端能源消费总量的97%左右，也是实现节能降碳的“三驾马车”。《规划》明确提出了实施重点行业领域节能降碳行动。在工业领域，要推广先进适用技术，开展能效对标达标和能效“领跑者”行动，推进绿色制造，坚决遏制“两高”项目盲目发展，推动钢铁、有色、化工、建材四大高耗能行业淘汰落后产能。在建筑领域，要持续提高新建建筑节能标准，大力推进既有建筑和市政基础设施节能改造，推动超低能耗建筑规模化发展。在交通领域，要构建绿色低碳交通运输体系，推动大宗货物中长距离运输“公转铁”“公转水”，鼓励清洁燃料替代。此外，还要推进数据中心、5G通信基站等新基建领域节能提效。

（三）大力调整能源消费结构

为实现碳达峰碳中和目标，要把调整能源消费结构作为推动能源消费革命的重要任务。“十四五”时期主要做好以下几方面工作。一是严控合理煤炭消费增长，大力推动煤炭清洁高效利用。严控钢铁、化工、水泥等主要用煤行业煤炭消费，深入推进散煤治理，因地制宜推进“煤改电”“煤改气”“煤改生物质”，实施煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”。二是合理调控油气消费。保持石油消费处于合理区间，积极推动交通运输领域燃油替代，有序引导天然气消费。三是提升终端用能低碳化电气化水平。全面深入拓展电能替代，提高工业生产、农业生产加工、餐饮服务、居民生活等领域电气化水平，积极发展电动汽车，优化充电基础设施布局。四是实施绿色低碳全民行动。在全社会倡导节约用能，引导形成简约适度、绿色低碳的生活方式，开展绿色低碳社会行动示范创建，大力发展绿色消费。

（四）增加能源消费弹性

提高用能负荷弹性，推动供需互动和灵活调节，是实现能源生产和消费革命的重要途径。电力和天然气是增加用能弹性的主要领域。在电力方面，《规划》提出要大力提升电力负荷弹性，高比例释放居民、一般工商业用电负荷的弹性，引导大工业负荷参与辅助服务市场，开展虚拟电厂示范，以用户为中心加强供需双向互动，积极推动源网荷储一体化发展。通过增加电力负荷弹性，一方面以更少的发电装机保障电力供需平衡，提高系统效率；另一方面引导用户参与系统调节，促进新能源消纳利用。在天然气方面，增加用能弹性的主要目的是保障供需平衡，要稳步推进天然气价格市场化改革，加强供需市场调节，加强对非居民用气的管理，必要时“压非保民”，坚决保障民生用气。（电力规划设计总院供稿）

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